5182亿还是9537亿
刘展超
自实行招拍挂以来，土地出让收入已成为地方政府的第二财政。2011年，全国土地出让收入超过了3万亿元，不过，部分城市从去年年初推出的限购政策，使土地出让收益率出现了大幅度的下滑。收益率的下滑不仅让地方财政变得紧张，也使相关数据变得不那么清晰。
近日，财政部透露，2011年我国东部地区“招拍挂”和协议出让土地实现的土地出让收益3524亿元，占全国的68%。以此计算可以得出，2011年全国土地出让实现的收益约5182亿元。
此前，业内专家曾测算，除去征地、拆迁、补偿、税费等成本，土地出让的净收益率一般在40%以上。不过，这一数据尚未得到官方认可，并且近年来由于征地拆迁成本的增加，土地出让的收益率可能会有所下滑。
但如果按照5182亿元计算，则2011年地方政府土地出让的净收益率仅仅为15.6%。真的会是如此之低的收益率吗？
两组数据矛盾
记者发现，同样来自财政部的一组数据与上述结论有较大的出入。
在今年3月份财政部提交的《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》中显示，2011年地方国有土地使用权出让收入33166.24亿元。这也是中国的土地出让收入首度迈入了3万亿元大关，此前最高的是2010年的2.9万亿元。
在支出方面，前述报告显示，2011年地方国有土地使用权出让收入安排的支出32931.99亿元，包括征地拆迁补偿等成本性支出23629.97亿元、农业土地开发整理和农村基础设施建设以及补助农民等支出2351.06亿元、用于教育支出197.46亿元、用于农田水利建设支出120.35亿元、用于保障性安居工程支出668.58亿元、按城市房地产管理法规定用于城市建设支出5964.57亿元。
如业界的一般理解，扣除掉“征地拆迁补偿等成本性支出”，剩余的部分即是地方政府的土地出让收益。这意味着，2011年地方政府的土地出让收益为9537亿元(注：33166.24亿元减去23629.97亿元)，约是当年土地出让收入总额的28%。
一个是5182亿元，一个是9537亿元，两者相差4355亿元。究竟哪一个才是去年地方政府卖地的净得？目前外界尚不得而知，仍有赖于相关政府给予更为明确的解释。
一位不愿透露姓名的土地专家对《第一财经日报(微博)》表示，去年地方土地出让收益仅仅5182亿元的数据，有点太少了。
他表示，虽然由于政府拆迁条例的出台，导致去年征地拆迁的费用有所提高，但也不至于成本会增加如此之多。一般地方政府在土地出让时设定的出让底价会比该地块的成本价高出25%，换言之，只要该地块能够最终出让，即便是以底价成交，也相当于会有超过25%的纯收益。
“况且，去年有些地块还是溢价成交的。”该专家称。
而本报记者获得的某直辖市土地出让情况报告也显示，2011年该地土地出让累计上缴财政专户1079亿元，扣除土地储备等成本后净收益621亿元。这意味着，该地区的土地出让净收益在60%以上。
土地财政面临困难
不过，土地出让收益率走低确实是一个事实。
同样是来自财政部的《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》显示，2010年全国国有土地使用权出让收入29109.94亿元，征地补偿拆迁补偿等成本性支出13395.6亿元。这意味着当年地方政府的纯收益超过1.5万亿元，土地出让收益率超过50%，远远高于同口径下2011年的28%。
但是，自从实行限购政策以来，地方的土地出让收益出现了直线下降。北京在执行限购政策的一年时间里(注：2011.2.16~2012.2.15)土地出让总金额为1054.2亿元，同比减少了508亿元，下调幅度达到了32.5%。而在今年一季度，北京成交的所有地块全部底价成交，溢价率均为零。
本报记者曾统计，自从1999年至2011年，这十三年是中国土地资产化最为迅猛的年代，全国土地出让收入总额约12.75万亿元，几乎年均一万亿元。
正是依靠大量出让土地获得现金收入，以及依靠土地抵押获得银行信贷，地方的城市基础设施建设才得以大规模实行，进而带动经济发展。
但土地出让纯收益的下降，将直接影响到地方政府的支付和扩张能力。
复旦(微博)大学房地产研究中心主任尹伯成对记者表示，过去地方土地收益大部分还是投向了基建领域，这能产生GDP。而现在受到楼市调控影响，开发商放缓拿地，溢价率开始走低，地方政府的土地纯收益会下降，地方政府的土地财政也会越来越困难。
此外，地方土地收益的下降，还会影响一些民生领域的工作。此前中央通过诸多文件或规定，要求地方在土地出让纯收益中提取一定比例用于农业、水利、保障房等建设。
这些方面包括不低于10%的比例安排用于廉租住房保障；不低于15%的比例用于农业土地开发，10%用于农田水利建设，以及10%用于教育资金等。如果以此执行，就意味着地方要拿出45%的土地收益来用于民生。
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